Verfassungsrechtler Josef Franz Lindner: „Was vor dem Hintergrund der EGMR-Entscheidung nicht geht, ist, dass man Versam
Verfassungsrechtler Josef Franz Lindner: „Was vor dem Hintergrund der EGMR-Entscheidung nicht geht, ist, dass man Versammlungen – auch wenn sie von Personen angemeldet werden, die einer bestimmten Szene zugerechnet werden – pauschal untersagt.” Der gezeigte Protestmarsch fand am 01.08.21 in Berlin statt, die ursprünglich geplante Querdenken-Demo war verboten worden. Karl-Josef Hildenbrand/Universität Augsburg/NK-Combo
Klage gegen Demo-Verbote

Warnschuss für das Bundesverfassungsgericht

Der Nordkurier sprach mit Verfassungsrechtler Josef Franz Lindner über ein aktuelles Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Es stellt Demonstrationsverbote in der Coronazeit auf den Prüfstand – und damit auch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts.
Straßburg (Elsass)

Dürfen Demonstrationen zugunsten des Infektionsschutzes verboten werden? Über die Einschränkung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz) wurde in Deutschland in den vergangenen zwei Jahren viel diskutiert. Ein generelles Versammlungsverbot wurde hierzulande nicht ausgesprochen. Infektionsschutzgesetz (IfGS) und Corona-Verordnungen machten Verbote oft maßnahmenkritischer Veranstaltungen und Versammlungen dennoch möglich.

Wurden Demo-Verbote in Deutschland ausreichend begründet?

Einige von zahlreichen Beispielen: In Rostock war Anfang des Jahres eine Demonstration gegen Corona-Maßnahmen mit der Begründung behördlich untersagt worden, dass sich Teilnehmer bei vorangegangenen Protestzügen in der Hansestadt nicht an die Maskenpflicht gehalten hätten, was wiederum zu Auseinandersetzungen mit der Polizei geführt habe. Ebenfalls im Januar hatte die Stadt Freiburg ein allgemeines Verbot unangemeldeter Corona-Spaziergänge erlassen. Einen Antrag, mit der die Verfügung zu Fall gebracht werden sollte, lehnte das Bundesverfassungsgericht im Eilverfahren ab.

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Diskutiert wurden auch immer wieder Verbote von Großdemonstrationen mit Tausenden angemeldeten Teilnehmern in Großstädten wie Berlin und Stuttgart. Die Veranstaltungen mit erheblichem Vorlauf und Planungsaufwand waren jeweils kurz vor Termin von der Polizei mit Verweis auf vorangegangene Verstöße gegen das Infektionsschutzgesetz verboten worden. Das Bundesverfassungsgericht lehnte mehrere Eilanträge gegen Verbote von Großdemonstrationen ab. In Berlin wurde zuletzt eine vom Veranstalter im Hygienekonzept vorgestellte Strategie, mit der auch Maßnahmenverweigerer zum Tragen der Maske bewegt werden sollten und der schriftlichen Zusicherung, Abstände und Maskenpflicht mit einer ausreichenden Anzahl von Ordnern kontrollieren zu wollen, vom Verwaltungsgericht als „Lippenbekenntnis” abgeschmettert. Es blieb beim Verbot.

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Verbote aus Deutschland könnten vor dem EGMR landen

Solche Entscheidungen könnte das Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) vom 15. März nun auf den Prüfstand stellen. Der Dachverband der Genfer Gewerkschaften „Communauté genevoise d'action syndicale” hatte in Straßburg gegen die Schweiz geklagt, weil er im Jahr 2020 aus Infektionsschutzgründen zweieinhalb Monate keine öffentlichen Kundgebungen hatte durchführen können. Die zugrundeliegende Verordnung sei rechtswidrig und radikal gewesen. Europas oberstes Menschenrechtsgericht teilte nun diese Kritik.

In ihrer Urteilsbegründung erkennen die Straßburger Richter zwar ausdrücklich an, dass die restriktiven Vorschriften der Corona-Bekämpfung dienten. Einschränkungen des Versammlungsrechts seien in einer solchen Situation grundsätzlich zulässig. Der EGMR gelangt aber zu dem Schluss, dass der Schweizer Bundesrat diesen Spielraum zu weitgehend genutzt habe, zumal die in Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention verbriefte Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit ein zentrales Gut in einer Demokratie sei.

Konkret beanstanden die Richter, es hätte eine gerichtliche Überprüfung der Verbote durch das Bundesgericht – dem obersten Gericht der Schweiz – gebraucht. Zudem seien die Strafandrohungen zu hart gewesen. Zuwiderhandlungen gegen das Demonstrationsverbot hätten in der Schweiz mit bis zu drei Jahren Haft geahndet werden können.

„Das Argument 'Die tragen eh keine Masken' reicht nicht”

Der Nordkurier hat mit dem Augsburger Staats- und Medizinrechtler Josef Franz Lindner über das Urteil des obersten europäischen Menschenrechtsgerichts und seine Bedeutung für die Rechtsprechung in Deutschland gesprochen.

Prof. Lindner, wie relevant ist die Entscheidung aus Straßburg für Entscheidungen, die hierzulande hinsichtlich Demonstrationsverboten und eingeschränktem Versammlungsrecht in der Corona-Zeit getroffen wurden?

„Das Urteil ist sehr wichtig, weil der EGMR die zentrale Bedeutung der Versammlungsfreiheit auch und gerade in Zeiten einer Pandemie hervorhebt. Und eben nicht sagt: In dieser Ausnahmesituation ist die Demonstrationsfreiheit nicht so wichtig, die können wir ohne weiteres einschränken. Im Gegenteil. Der EGMR stellt fest: Auch in dieser Ausnahmesituation ist das Versammlungsrecht wichtig und eine pauschale Einschränkung unzulässig. Beschränkungen sind nur unter ganz strengen Begründungsanforderungen zulässig.“

Inwiefern gilt diese Entscheidung auch für Deutschland?

„Eins zu eins lässt sich die EGMR-Entscheidung nicht übertragen, da es in Deutschland – anders als in der Schweiz – kein generelles Versammlungsverbot gegeben hat. Übertragen lässt sich allerdings, dass der EGMR der Versammlungsfreiheit eine sehr hohe Bedeutung zumisst – und deswegen die Anforderungen an die Begründung, an Prognosen und Plausibilität, die dann im Einzelfall zum Verbot einer Versammlung führen können, sehr hoch anlegt. Es ist vorstellbar, dass der EGMR auch Entscheidungen in Deutschland mit der Begründung beanstandet, diese sei zu pauschal gewesen. Beispielsweise ein Versammlungsverbot, weil man davon ausgegangen ist, dass eine bestimmte Gruppe sowieso keine Masken tragen würde.“

Vor allem Groß-Demonstrationen gegen die Corona-Maßnahmen wurden mehrfach mit Verweis auf vorangegangene massenhafte Verstöße gegen Auflagen wie Maskenpflicht und Abstandsregel verboten. Wie beurteilen Sie das?

„Das hängt davon ab, ob diese Prognose aus tatsächlichen Gründen belastbar war. Was vor dem Hintergrund der EGMR-Entscheidung nicht geht, ist, dass man Versammlungen – auch wenn sie von Personen angemeldet werden, die einer bestimmten Szene zugerechnet werden – pauschal untersagt. Weil man unterstellt: Die Versammlungsteilnehmer tragen ja ohnehin keine Masken.“

Sinngemäß wurde in einigen gerichtlich bestätigten Verbotsbegründungen aber so argumentiert.

„Eine solche Argumentation ist nur zulässig, wenn der Staat konkrete Hinweise hat, dass es so kommen wird. Nur zu sagen: 'Die machen es eh nicht' – genügt dem hohen Rang der Versammlungsfreiheit nicht. Es muss eine tatsachenbasierte Plausibilität gegeben sein, das, was man im Versammlungsrecht eine 'konkrete Gefahr' nennt. Wenn es so war, dass bei demselben Anmelder oder Veranstalter in der Vergangenheit grundsätzlich keine Masken getragen wurden, kann die Behörde mit einer gewissen Plausibilität sagen: Das wird wohl dieses Mal auch so sein.“

Und wenn der Anmelder zusichert, diesmal genauer auf die Einhaltung der Auflagen zu achten?

„Wenn der Veranstalter sagt: Diesmal werden wir Masken tragen und andere Auflagen einhalten, dafür haben wir folgendes Konzept, wir werden diesmal strikt darauf achten und Kontrollen machen und so weiter – dann muss die Versammlungsbehörde das berücksichtigen. Sie kann nicht einfach sagen: 'Das kann ja jeder behaupten und dann machen Sie es doch wieder nicht.' Für ein Verbot müssten der Behörde konkrete Hinweise vorliegen, dass die Auflagen bei der bevorstehenden Versammlung nicht eingehalten werden. Diese können auch aus dem Verhalten in der Vergangenheit abgeleitet werden. Aber das muss jedes Mal aufs Neue vor dem Hintergrund der aktuellen Situation beleuchtet werden.“

Während der Pandemie hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach Eilanträge gegen Demonstrationsverbote abgelehnt. Hat es damit die strengen Begründungsanforderungen, auf die der Europäische Gerichtshof im Schweiz-Urteil abstellt, Ihrer Meinung nach missachtet?

“Man kann an der Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts manches kritisieren, insbesondere was die Bundesnotbremse-Entscheidung angeht, die dem Staat meines Erachtens einen zu großen Einschätzungs- und damit Restriktionsspielraum gibt. Aber hinsichtlich der Versammlungsfreiheit war das Bundesverfassungsgericht im Grundsatz immer streng. Es hat stets betont: Verbote gehen nur im echten Ausnahmefall. Während der Pandemie wurden bislang aber zumeist Eilentscheidungen getroffen, bei denen sich die Versammlungsfreiheit hin und wieder nicht durchsetzen konnte. Es bleibt abzuwarten, ob und wie in den Hauptsacheverfahren entschieden wird. Generell würde ich nicht sagen, dass das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung der Versammlungsfreiheit verkannt oder zu gering gewichtet hätte.“

Können jetzt auch Veranstalter, die in der Vergangenheit ein Versammlungsverbot in Deutschland getroffen hat, hoffen, zumindest rückwirkend Recht oder gar Schadenersatz zu bekommen?

„Es kann durchaus sein, dass der EGMR auch eine Entscheidung in Deutschland mit der Begründung kassiert, sie sei zu pauschal gewesen. Der EGMR könnte auch eine Entschädigung zusprechen. Welche Chancen eine Beschwerde hat, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab. Fest steht, dass die Konventionsstaaten gezwungen sind, die Europäische Menschenrechtskonvention einzuhalten, das muss auch das Bundesverfassungsgericht beachten.”

Wie wahrscheinlich ist es, dass Veranstalter aus Deutschland vor den EGMR ziehen – und Recht bekommen?

Um Individualbeschwerde beim EGMR einlegen zu können, müsste ein Veranstalter zunächst den verwaltungsgerichtlichen Rechtsweg in Deutschland ausschöpfen und in allen Instanzen verloren haben. Dann müsste er Verfassungsbeschwerde einlegen. Wird diese abgelehnt, sind die Voraussetzungen einer Individualbeschwerde beim EGMR erfüllt. Dann kann es durchaus zu der Situation kommen, dass der EGMR den Artikel 11 – also die Versammlungsfreiheit in der Menschenrechtskonvention – strenger handhabt als das Bundesverfassungsgericht den Artikel 8 im deutschen Grundgesetz und dessen Entscheidung beanstandet.“

Welchen Einfluss auf die deutsche Rechtsprechung kann dem Urteil des Europäischen Gerichtshof im Allgemeinen beigemessen werden?

„Die deutschen Behörden und die deutschen Gerichte sind bei der Auslegung des Grundgesetzes auch an die EMRK und deren Auslegung durch den EGMR gebunden. Kein Gericht darf hinter den Anforderungen zurückbleiben, die der EGMR aufstellt. Die Gerichte und Behörden der Bundesrepublik können auch im konkreten Fall nicht einfach sagen: 'Das interessiert uns nicht, das hat ja nur die Schweiz betroffen.' Man muss schlicht zur Kenntnis nehmen, dass der EGMR pauschale und generelle Versammlungsverbote grundsätzlich nicht zulässt. Das gilt auch für Deutschland.“

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Kommentare (1)

"Konkret beanstanden die Richter, es hätte eine gerichtliche Überprüfung der Verbote durch das Bundesgericht – dem obersten Gericht der Schweiz – gebraucht"

Die hat es in Deutschland, siehe oben, gegeben.
Warum also sollte das Urteil also ein Warnschuss für das Bundesverfassungsgericht sein? Ganz im Gegenteil, es bestätigt, in Deutschland lief alles ordnungsgemäß ab.